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如何深化自然資源治理體系變革

發(fā)布日期:2019-12-05 09:07:55

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在自然資源系統認真學(xué)習貫徹黨的十九屆四中全會(huì )精神的關(guān)鍵時(shí)刻,我們迎來(lái)了第六個(gè)國家憲法日。今年國家憲法日的主題是:弘揚憲法精神,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。法律是治國的重器,法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。認真履行好黨中央賦予自然資源部的“兩統一”職責,建設生態(tài)文明,必須注重發(fā)揮好自然資源法治的引領(lǐng)和保障作用,不斷深化自然資源治理體系變革。

一、我國自然資源法治建設的成效為深化自然資源治理體系變革奠定了重要基礎

新中國成立70年來(lái),中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民在法治道路上艱辛探索。從1954年中華人民共和國第一部憲法誕生,開(kāi)啟了建設社會(huì )主義法治國家的探索之路,到1978年黨的十一屆三中全會(huì )提出“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”,再到1997年黨的十五大正式提出“依法治國”基本方略,1999年“建設社會(huì )主義法治國家”被載入憲法,2011年中國特色社會(huì )主義法律體系基本形成,中國法治建設在實(shí)踐中改革,在改革中創(chuàng )新,在創(chuàng )新中發(fā)展,在發(fā)展中追尋良法善治。

黨的十八大以來(lái),以習近平同志為核心的黨中央以前所未有的高度謀劃法治,以前所未有的廣度和深度踐行法治,把全面依法治國納入“四個(gè)全面”戰略布局,作出一系列重大決策部署。2014年黨的十八屆四中全會(huì )首次以黨的一次全會(huì )來(lái)研究和部署法治問(wèn)題,對依法治國進(jìn)行總體部署和全面規劃,明確了“建設中國特色社會(huì )主義法治體系,建設社會(huì )主義法治國家”的總目標,不斷統籌推進(jìn)“科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的依法治國基本格局。黨的十九大進(jìn)一步貫徹法治中國建設目標,積極推動(dòng)法治頂層設計和戰略布局,為法治國家、法治政府和法治社會(huì )一體化的系統工程建設勾勒出清晰的時(shí)間表、路線(xiàn)圖和施工圖。黨的十九屆四中全會(huì )進(jìn)一步提出堅持和完善中國特色社會(huì )主義法治體系,提高黨依法治國、依法執政能力。

自然資源法治作為中國特色社會(huì )主義法治建設的重要組成部分,在全面依法治國的大背景下,也取得了明顯的成效:

憲法中明確保護自然資源和建設生態(tài)文明的要求。我國《憲法》第9條明確規定:“國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?!蓖瑫r(shí),在憲法序言中規定:“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì )文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展,把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會(huì )主義現代化強國”。憲法是國家的根本大法,是治國安邦的總章程,具有最高的法律效力。憲法關(guān)于保護和合理利用自然資源、建設生態(tài)文明的規定,為自然資源單項立法提供了憲法依據和保障。

在民法總則等基本法中體現綠色要求?!睹穹倓t》第9條明確規定“民事主體從事民事活動(dòng),應當有利于節約資源、保護生態(tài)環(huán)境”,從而確立了民事活動(dòng)的“綠色原則”;已經(jīng)公開(kāi)征求意見(jiàn)的民法典物權編、民法典侵權責任編、民法典人格權編中,也都有相關(guān)的制度安排。2017年十二屆全國人大常委會(huì )第二十八次會(huì )議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》,確立了包括資源環(huán)境公益訴訟在內的檢察公益訴訟制度。

頒布實(shí)施自然資源單行法律法規。從上世紀80年代開(kāi)始,我國一直采取按照資源種類(lèi)單行立法的模式保護自然資源。全國人大常委會(huì )先后制定出臺了《森林法》《草原法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《海域使用管理法》《野生動(dòng)物保護法》《海島保護法》《水土保持法》《節約能源法》等多部法律,國務(wù)院也制定出臺了《自然保護區條例》《土地復墾條例》《基本農田保護條例》等行政法規。這些法律法規在保護自然資源、促進(jìn)自然資源的合理利用等方面發(fā)揮了重要作用,但也存在著(zhù)管理體制不順、管理職責交叉、部門(mén)利益沖突等問(wèn)題。

自然資源執法力度不斷加大。在嚴格依照自然資源單行法追究違法者的行政法律責任和民事法律責任外,有關(guān)自然資源犯罪的規定也在不斷完善。1979年《刑法》將環(huán)境資源犯罪的內容納入分則第三章“破壞社會(huì )主義經(jīng)濟秩序罪”加以規定。1997年《刑法》分則第六章第六節專(zhuān)門(mén)規定了“破壞環(huán)境資源保護罪”,分則第九章規定了“環(huán)境監管失職罪”,分則第三章第二節“走私罪”中也涉及資源環(huán)境犯罪的內容。在《刑法修正案(二)》至《刑法修正案(八)》中,也有不同程度涉及環(huán)境資源犯罪的規定。在訴訟法方面,2012年十一屆全國人大常委會(huì )第二十八次會(huì )議修正的《民事訴訟法》增加了第55條的規定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為,法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?!?/p>

生態(tài)文明制度體系不斷完善。2015年中共中央國務(wù)院印發(fā)《加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》,對推進(jìn)生態(tài)文明建設進(jìn)行頂層制度設計。之后,《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見(jiàn)》《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》等陸續出臺,使生態(tài)文明從理念轉變?yōu)榭蓤绦械闹贫取?/p>

二、充分發(fā)揮好法治對深化自然資源治理體系變革的重要作用

長(cháng)期以來(lái),我國施行的是自然資源“條塊化”管理。這種管理模式可以發(fā)揮部門(mén)專(zhuān)業(yè)性強、行政執行力強、集中力量辦大事等優(yōu)勢。以資源類(lèi)別管理為基礎、以政府規劃和計劃管理為主要手段的資源管理制度,在新中國成立后起到了快速恢復國民經(jīng)濟的作用,以及改革開(kāi)放后在保障大規模城市化、工業(yè)化等方面發(fā)揮了重大的歷史作用。但隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展,資源分散化管理模式下出現的資源管理碎片化、資源生態(tài)價(jià)值和社會(huì )價(jià)值發(fā)揮不足、資源市場(chǎng)化配置程度不高等問(wèn)題,嚴重影響了市場(chǎng)化配置資源的效率以及自然資源綜合效益的發(fā)揮。依據《深化黨和國家機構改革方案》組建的自然資源部,統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責,著(zhù)力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問(wèn)題。自然資源部的組建,自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護監管體系的建立、國土空間規劃體系的建立與監督實(shí)施,標志著(zhù)我國自然資源治理由分散走向統一、由單純的資源管理走向五位一體的生態(tài)文明系統治理的變革。習近平總書(shū)記反復強調:只有實(shí)行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障?!白顕馈鄙鷳B(tài)法治觀(guān)既表明中央推進(jìn)生態(tài)文明建設的堅定決心,也是運用法治思維和法治方法推進(jìn)變革。要將統籌山水林田湖草系統治理的生態(tài)倫理觀(guān)、綠水青山就是金山銀山的協(xié)同發(fā)展觀(guān)、走生產(chǎn)發(fā)展生活富裕生態(tài)良好發(fā)展道路的科學(xué)政績(jì)觀(guān)、為人民創(chuàng )造良好生產(chǎn)生活環(huán)境和為全球生態(tài)安全作出貢獻的執政為民觀(guān)融入到自然資源法治建設的全過(guò)程,發(fā)揮好法治對深化自然資源治理體系變革的引領(lǐng)和保障作用。

堅持憲法法律至上,維護憲法尊嚴和權威,全面實(shí)施憲法。憲法是國家的根本大法,是治國安邦的總章程。憲法的核心是限制公權力,保護私權利。各級自然資源主管部門(mén)作為國家行政機關(guān),要模范遵守憲法,認真貫徹實(shí)施憲法關(guān)于保護和合理利用自然資源的規定,統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局,為建設美麗中國履職盡責。

立改廢并舉,不斷完善自然資源法律體系。雖然中國特色社會(huì )主義法律體系已經(jīng)基本形成,但適應山水林田湖草是一個(gè)生命共同體,推進(jìn)自然資源治理由分散走向統一,亟須對現行的自然資源法律體系進(jìn)行完善,立改廢并舉??紤]到需要和可能,當前需要配合立法機關(guān)制定和修訂的法律主要包括:

自然保護地法。自然保護地是生態(tài)建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征,在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。自然保護地體系建設是一項艱巨性、系統性、社會(huì )性的生態(tài)建設事業(yè)。目前,我國自然保護地面臨土地權屬不清的問(wèn)題,嚴重制約了自然保護地的管理。要解決自然保護地復雜的權屬問(wèn)題,就應當將保護地的土地所有權、使用權、監管權進(jìn)行分置,形成分權而治的管理體制。自然保護地居民的生存權、土地使用權、財產(chǎn)權、文化權利、社會(huì )權利和政治權利等,雖然會(huì )因自然保護地的建立受到不同程度的影響,但二者并不是不可調和的。保護并不意味著(zhù)完全禁止居民對當地自然資源的使用,而是要根據一定的原則予以限制。比如,在不損害保護地生態(tài)資源的情況下,發(fā)展綠色經(jīng)濟,從事相關(guān)的旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí),也相應地保證居民得到當地自然資源開(kāi)發(fā)利用的利益。如何依法確權、生態(tài)為民、科學(xué)利用、有序解決歷史遺留問(wèn)題,創(chuàng )新自然資源使用機制等等,這些對自然資源治理體系提出了更高要求。2019年6月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》,是對加強生態(tài)文明制度建設的一項頂層設計,在自然保護地發(fā)展史上具有劃時(shí)代的里程碑意義。其中明確要求,完善法律法規體系,加快推進(jìn)自然保護地相關(guān)法律法規和制度建設,推動(dòng)制定出臺“自然保護地法”。這是以法治思維與法治方法協(xié)調自然保護地體系建設過(guò)程中各種復雜矛盾與多元利益沖突,探索自然保護地體系建設發(fā)展的新思路、新途徑、新模式的必然要求。

國土空間開(kāi)發(fā)保護法。國土空間是一個(gè)國家最寶貴的自然資源,是生態(tài)文明建設的空間載體。改革開(kāi)放以來(lái),我國的國土空間開(kāi)發(fā)利用取得巨大成就,但也面臨著(zhù)國土空間開(kāi)發(fā)失衡和資源約束趨緊等突出問(wèn)題。為切實(shí)履行好黨中央賦予自然資源部的國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責,亟須加快制定“國土空間開(kāi)發(fā)保護法”,重點(diǎn)解決國土空間開(kāi)發(fā)保護的核心問(wèn)題:一是明確國土空間規劃的法律地位。建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,實(shí)現“多規合一”,這也是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。雖然新修正的《土地管理法》已經(jīng)明確了國土空間規劃體系的法律地位,但作為國土空間用途管制依據的國土空間規劃仍然需要在“國土空間開(kāi)發(fā)保護法”中作出專(zhuān)章規定。二是明確國土空間分區規則和用途管制規則,強化國土空間管制的剛性約束,實(shí)行最嚴格的國土空間用途和效率管理制度。三是確立國土空間治理關(guān)鍵制度的法律地位,以自上而下為主線(xiàn),理順國土空間開(kāi)發(fā)保護制度。四是建立國土空間合理開(kāi)發(fā)和保護制度。充分運用市場(chǎng)機制,通過(guò)獎懲、交易等手段,充分體現資源節約與消耗、生態(tài)環(huán)境正負效應的經(jīng)濟損益,約束和引導作為公共資源的國土空間,在滿(mǎn)足全社會(huì )利益最大化和人民美好生活需要的目標下,合理開(kāi)發(fā)和保護國土空間。

修訂《礦產(chǎn)資源法》?!兜V產(chǎn)資源法》頒布于1986年,1996年進(jìn)行了修改完善,已經(jīng)不能適應當前保護生態(tài)環(huán)境和市場(chǎng)化配置資源的需要,亟須進(jìn)行全面修訂?!兜V產(chǎn)資源法》修訂要重點(diǎn)解決四個(gè)方面的問(wèn)題:一是要平衡好生態(tài)環(huán)境保護與礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系,切實(shí)做到在保護中開(kāi)發(fā),在開(kāi)發(fā)中保護。二是要堅持市場(chǎng)在資源配置中起基礎性作用和更好地發(fā)揮政府作用,建立礦業(yè)權招標拍賣(mài)掛牌出讓制度,以?xún)舻V出讓加物權登記制度構建礦業(yè)權市場(chǎng)制度,建立探礦權轉采礦權直通車(chē)制度,切實(shí)保護礦業(yè)權人的合法權益。三是建立礦業(yè)用地用海制度,切實(shí)保證礦業(yè)權人依法取得土地和海域使用權。四是建立礦區生態(tài)修復保護制度,強化礦業(yè)權人保護生態(tài)環(huán)境的法定義務(wù)。

修訂《自然保護區條例》?!蹲匀槐Wo區條例》是1994年頒布的,隨著(zhù)我國生態(tài)保護事業(yè)的快速發(fā)展,其中部分條款已經(jīng)明顯不能適應:一是缺乏科學(xué)的分區、分類(lèi)管理制度。二是土地用途和土地權屬的規定不完善,自然資源產(chǎn)權不明晰。三是管理機構性質(zhì)、資金投入機制不明確,保護區管理機構責任大、權力小。四是處罰力度不夠,違法成本極低,震懾作用明顯不夠。此外,《條例》在生態(tài)補償、社區共管、特許經(jīng)營(yíng)等方面也缺乏具體可操作性的規定。當前最根本、最迫切的措施,是建立以國家公園為主體的自然保護地體系,在自然保護地立法的框架下,對《自然保護區條例》進(jìn)行全面修訂,同時(shí)與其他相關(guān)法律、法規進(jìn)行有效的銜接,為自然保護區建設和管理提供更為全面的法律保障。

編纂自然資源法典。自1978年以來(lái),我國已制定了多部自然資源的法律、法規和規章,自然資源法律體系已基本形成。但是,由于缺乏統一的立法思路,各種法律制度之間既呈現明顯的碎片化、相互重疊乃至相互矛盾,也存有諸多疏漏。為妥善解決這個(gè)問(wèn)題,編纂自然資源法典是可行且具有比較優(yōu)勢的方案。一方面,通過(guò)法典編纂,按照綠色發(fā)展的要求對現行法律、法規進(jìn)行重新評價(jià)和審視,將綠色發(fā)展的要求轉化為執法、司法的價(jià)值取向之一,推動(dòng)自然資源法治的現代化。另一方面,充分彰顯法典在推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的政治意義,以自然資源法典編纂作為中國生態(tài)文明體制改革的成果與象征。

健全社會(huì )公平正義法治保障機制。法治的基本內涵,就是通過(guò)國家的強制力來(lái)維護和保障社會(huì )公平正義。社會(huì )公平正義是人類(lèi)生存、文明進(jìn)步的重要條件,是人民群眾對國家治理、政府治理的基本要求,更是我們黨自誕生以來(lái)不斷為之努力奮斗的初心和使命。從立法、執法到司法,法治的每一個(gè)過(guò)程,實(shí)際上是對公民權利和義務(wù)的配置,也就是公平正義實(shí)現的過(guò)程。自然資源管理不僅涉及國家糧食安全、社會(huì )安全、經(jīng)濟安全和生態(tài)安全,也涉及公民法人最重要、最有價(jià)值的財產(chǎn)。因自然資源管理引發(fā)的行政復議和行政應訴持續多發(fā)高發(fā)。要把維護社會(huì )公平正義,實(shí)質(zhì)性化解自然資源爭議作為行政復議的最大價(jià)值追求。一方面,要防止機械地理解和適用法律,避免做出與社會(huì )普遍認識和人民群眾正義情感相悖的決定;另一方面,也要堅守法律底線(xiàn),嚴格樹(shù)立法律紅線(xiàn)不可觸碰、法律底線(xiàn)不可逾越的法治權威,努力使社會(huì )各方的權利義務(wù)得到優(yōu)化配置,推動(dòng)公平正義得到更好實(shí)現。

三、切實(shí)加強自然資源系統的法治能力建設

深化自然資源治理體系變革,關(guān)鍵要靠人來(lái)實(shí)現。目前,自然資源系統的機構改革任務(wù)已經(jīng)全部完成。加強自然資源系統的法治能力建設,不斷提升其依法行政的能力和水平,是履行好黨中央賦予自然資源部“兩統一”職責的關(guān)鍵。

要善于運用法治思維和法治方式來(lái)推進(jìn)工作?!皣鵁o(wú)常強,無(wú)常弱。奉法者強,則國強;奉法者弱,則國弱?!绷暯娇倳?shū)記強調:“各級領(lǐng)導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護穩定能力,努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境,在法治軌道上推動(dòng)各項工作?!备骷壸匀毁Y源主管部門(mén)的工作人員要認真學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記的要求,切實(shí)提高法治意識,帶頭遵守法律,帶頭依法辦事,確保人民賦予的權力在法治軌道上運行。特別是各級領(lǐng)導干部要做尊法的模范,帶頭尊崇法治、敬畏法律;做學(xué)法的模范,帶頭了解法律、掌握法律;做守法的模范,帶頭遵紀守法、捍衛法治;做用法的模范,帶頭厲行法治、依法辦事。要學(xué)習憲法,還要學(xué)習同自己所擔負的領(lǐng)導工作密切相關(guān)的法律法規。各級領(lǐng)導干部尤其要弄明白法律規定我們怎么用權,什么事能干、什么事不能干,心中高懸法律的明鏡,手中緊握法律的戒尺,知曉為官做事的尺度。領(lǐng)導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式,做到在法治之下而不是法治之外,更不是法治之上想問(wèn)題、作決策、辦事情。黨紀國法不能成為“橡皮泥”“稻草人”,違紀違法都要受到追究。

要強化制度和規則意識。國家文明程度集中體現在其制度體系及制度執行力上。當前,黨中央、國務(wù)院已經(jīng)出臺了一系列推進(jìn)生態(tài)文明的制度和機制。要完善堅持黨的領(lǐng)導的體制機制,推進(jìn)黨和國家機構職能優(yōu)化、協(xié)同高效,加強制度間的協(xié)調,依法形成系統完備、科學(xué)規范、運行有效的制度體系,堅持用制度管權管事管人,把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。要依法處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系,尊重市場(chǎng)規則,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,堅持和完善基本經(jīng)濟制度,深化經(jīng)濟體制改革,完善現代市場(chǎng)體系、宏觀(guān)調控體系、開(kāi)放型經(jīng)濟體系等。要完善重大行政決策程序制度,明確決策主體、事項范圍、法定程序、法律責任,規范決策流程,強化決策法定程序的約束。

要強化程序和公平意識。程序的作用在于有效制約權力行使的隨意性,公平的程序比結果更重要。增強程序意識,使權力運行更加規范有序,有利于保障社會(huì )公平正義。各級領(lǐng)導干部想問(wèn)題、作決策、辦事情要嚴格履行程序,尤其在涉及民生福祉方面,必須做到職能公開(kāi)、決策公開(kāi)、程序公開(kāi),讓人民群眾切實(shí)感受到程序公正。當前,要抓住人民最關(guān)心、最直接、最現實(shí)的利益問(wèn)題深化改革,滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要,不斷促進(jìn)社會(huì )公平正義,使人民獲得感更加充實(shí)、更有保障、更可持續。

要推進(jìn)法治社會(huì )建設。法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障,法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會(huì )主義法治精神,建設社會(huì )主義法治文化,增強全社會(huì )厲行法治的積極性和主動(dòng)性,形成守法光榮、違法可恥的社會(huì )氛圍,使全體人民都成為社會(huì )主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者和堅定捍衛者。我國社會(huì )主義法律體系由全體人民共同意志形成,是國家治理現代化的基礎,其生命力在于全民守法。要深入開(kāi)展全民法治教育,在全社會(huì )大力弘揚法治精神。深化公共法律服務(wù)體系建設,以滿(mǎn)足多元化需求為導向,豐富基本服務(wù)方式,拓展創(chuàng )新服務(wù)領(lǐng)域,讓人民群眾有更多的法治獲得感,鞏固人民群眾的法治信仰。

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